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周加海 喻海松:《關于辦理環境污染刑事案件有關問題座談會紀要》的理解與適用

2019年06月06日15:43 人民司法
   
 

核心提示:日前,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、生態環境部聯合印發《關于辦理環境污染刑事案件有關問題座談會紀要》(以下簡稱《紀要》)

  日前,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、生態環境部聯合印發《關于辦理環境污染刑事案件有關問題座談會紀要》(以下簡稱《紀要》)。這是習近平生態文明思想確立以來,“兩高三部”第一次就辦理環境污染刑事案件有關問題聯合出臺專門文件。為便于司法實踐中正確理解和適用,現就《紀要》的制定背景與經過、起草中的主要考慮和主要內容介紹如下。

  一、《紀要》的制定背景與經過

  2018年5月18日至19日,全國生態環境保護大會在北京勝利召開,習近平總書記出席會議并發表重要講話,著眼人民福祉和民族未來,從黨和國家事業發展全局出發,全面總結黨的十八大以來我國生態文明建設和生態環境保護工作取得的歷史性成就、發生的歷史性變革,深刻闡述加強生態文明建設的重大意義,明確提出加強生態文明建設必須堅持的重要原則,對加強生態環境保護、打好污染防治攻堅戰作出了全面部署。這次大會最大的亮點,就是確立了習近平生態文明思想。習近平生態文明思想站在堅持和發展中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興中國夢的戰略高度,把生態文明建設擺在治國理政的突出位置,作為統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局的重要內容, 深刻回答了為什么建設生態文明、建設什么樣的生態文明、怎樣建設生態文明的重大理論和實踐問題,是習近平新時代中國特色社會主義思想的重要組成部分。

  1997年刑法施行以來,最高人民法院單獨或者會同最高人民檢察院,就環境污染犯罪先后3次出臺專門司法解釋, 充分體現了最高司法機關對環境保護的高度重視。特別是, 最高人民法院、最高人民檢察院《關于辦理環境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(法釋〔2016〕29號,以下簡稱《解釋》)自2017年1月1日施行以來,各級公檢法機關和環保部門依法查處環境污染犯罪,進一步加大懲治力度,取得了良好效果。以污染環境罪為例,人民法院審理的刑事案件量持續增長,年均超過2000件。據統計,2017年、2018年人民法院新收污染環境刑事案件2344件、2409件,審結2258件、2204件。與之同時,在環境污染犯罪的懲治向縱深推進過程中,司法實踐中也出現了一些新的情況和問題,如追究自然人犯罪多單位犯罪少,非法經營罪的適用標準不統一,危險廢物如何認定以及是否需要鑒定存在不同認識,司法鑒定亟須規范和收費過高,等等。有效解決辦理環境污染刑事案件中的有關難題,進一步統一法律適用標準,是充分發揮生態環境行政執法和司法辦案的職能作用,為守護綠水青山藍天、建設美麗中國提供有力保障的前提和基礎。

  2018年6月16日,中共中央、國務院下發《關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》。同年7月10 日,全國人民代表大會常務委員會通過了《關于全面加強生態環境保護依法推動打好污染防治攻堅戰的決議》。為深入學習貫徹習近平生態文明思想,認真落實黨中央重大決策部署和全國人大常委會決議要求,全力參與和服務保障打好污染防治攻堅戰,推進生態文明建設,形成各部門依法懲治環境污染犯罪的合力,2018年12月,最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部、生態環境部在北京聯合召開座談會。會議交流了當前辦理環境污染刑事案件的工作情況,分析了遇到的突出困難和問題,研究了解決措施。會議對辦理環境污染相關案件中的有關問題達成統一認識,形成《紀要》,于2019年2月以“兩高三部”名義正式對外發布。

  二、《紀要》起草中的主要考慮

  為確保《紀要》的內容科學合理,能夠適應形勢發展、滿足司法實踐需要,在起草過程中,著重注意把握了以下幾點:

  一是堅持以習近平生態文明思想為根本遵循。習近平生態文明思想內涵十分豐富,用最嚴格的制度保護生態環境的嚴密法治觀是其重要組成部分。習近平總書記指出,只有實行最嚴格的制度、最嚴密的法治,才能為生態文明建設提供可靠保障。這也是研究起草《紀要》的指導思想。針對當前一些地方環境違法犯罪活動高發多發,刑事處罰威懾力不強的問題,《紀要》突出了從嚴懲治環境污染犯罪的精神,要求堅持最嚴格的環保司法制度、最嚴密的環保法治理念,統一執法司法尺度,加大對環境污染犯罪的懲治力度。

  二是貫徹體現寬嚴相濟刑事政策。《紀要》根據實踐情況,要求正確貫徹寬嚴相濟刑事政策,充分發揮刑罰的懲治和預防功能。特別是,在刑罰適用方面,要全面把握犯罪事實和量刑情節,既要考慮從寬情節,又要考慮從嚴情節,嚴格依照刑法刑事訴訟法規定的條件適用刑罰,確保罪責刑相適應。

  三是切實解決辦案實際中的難題。針對當前辦理環境污染刑事案件中的重點難點問題,特別是對單位犯罪的認定、非法經營罪的適用、涉大氣污染環境犯罪的處理、司法鑒定等近年來地方執法司法機關反映比較集中的具體問題,《紀要》作出明確規定,以有效解決此類犯罪取證難、鑒定難、認定難等實際問題。

  三、《紀要》的主要內容

  《紀要》根據當前辦理環境污染刑事案件的工作情況,依照刑法刑事訴訟法的規定,對辦案過程中遇到的突出問題作了具體規定。大體而言,《紀要》的相關規定可以歸納為如下15個方面的問題:

  (一)關于單位犯罪的認定

  當前,一些地方辦理環境污染犯罪案件,存在追究自然人犯罪多,追究單位犯罪少,單位犯罪認定難的問題。對此,《紀要》作了專門規定。

  一是依法合理把握追究刑事責任的范圍。《紀要》要求在辦理單位環境污染刑事案件時貫徹寬嚴相濟刑事政策的要求,依法合理把握追究刑事責任的范圍,“重點打擊出資者、經營者和主要獲利者,既要防止不當縮小追究刑事責任的人員范圍,又要防止打擊面過大”。特別是,要合理把握單位犯罪中直接負責的主管人員和其他直接責任人員的范圍。根據《紀要》的規定,單位犯罪中的直接負責的主管人員,一般是指對單位犯罪起決定、批準、組織、策劃、指揮、授意、縱容等作用的主管人員,包括單位實際控制人、主要負責人或者授權的分管負責人、高級管理人員等;其他直接責任人員,一般是指在直接負責的主管人員的指揮、授意下積極參與實施單位犯罪或者對具體實施單位犯罪起較大作用的人員。

  二是單位犯罪的認定情形。根據《紀要》的規定,為了單位利益,實施環境污染行為,并具有下列情形之一的,應當認定為單位犯罪:(1)經單位決策機構按照決策程序決定的; (2)經單位實際控制人、主要負責人或者授權的分管負責人決定、同意的;(3)單位實際控制人、主要負責人或者授權的分管負責人得知單位成員個人實施環境污染犯罪行為,并未加以制止或者及時采取措施,而是予以追認、縱容或者默許的;(4)使用單位營業執照、合同書、公章、印鑒等對外開展活動,并調用單位車輛、船舶、生產設備、原輔材料等實施環境污染犯罪行為的。

  三是單位犯罪的補充起訴機制。《紀要》規定:“對于應當認定為單位犯罪的環境污染犯罪案件,公安機關未作為單位犯罪移送審查起訴的,人民檢察院應當退回公安機關補充偵查。對于應當認定為單位犯罪的環境污染犯罪案件,人民檢察院只作為自然人犯罪起訴的,人民法院應當建議人民檢察院對犯罪單位補充起訴。”需要注意的是,根據最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》(法釋〔2012〕21號)第283條的規定,在建議人民檢察院對犯罪單位補充起訴的情形下,如果人民檢察院仍以自然人犯罪起訴的,人民法院應當依法審理,按照單位犯罪中的直接負責的主管人員或者其他直接責任人員追究刑事責任,并援引刑法分則關于追究單位犯罪中直接負責的主管人員和其他直接責任人員刑事責任的條款。

  (二)關于犯罪未遂的認定

  司法實踐中,對于污染環境未遂的認定和處理,存在不同認識。對此,《紀要》規定:“對于行為人已經著手實施非法排放、傾倒、處置有毒有害污染物的行為,由于有關部門查處或者其他意志以外的原因未得逞的情形,可以污染環境罪(未遂)追究刑事責任。”司法適用中,需要注意的是:(1)對于犯罪未遂的認定,以行為人著手實施非法排放、傾倒、處置有毒有害污染物的行為為前提,故應當準確判斷“著手”。對于排放、傾倒危險廢物“著手”的判斷,通常不存在問題。相比之下,處置危險廢物“著手”的判斷較為復雜,須妥當把握。(2)根據刑法第二十三條第二款的規定,對于未遂犯,可以比照既遂犯從輕或者減輕處罰。鑒于未遂造成的社會危害性相對較小,參照以往司法解釋的相關規定,實踐中對未遂的定罪量刑標準可以把握為既遂標準的3倍以上。(3)實踐中存在部分既遂、部分未遂的情形,參照以往司法解釋的規定,對此不宜將數量簡單相加,可以分別評價既遂情節和未遂情節,在認定全案既遂的前提下,在處罰較重的法定刑幅度內酌情從重處罰。例如,行為人用罐車裝有10噸的危險廢物并開往某河流旁傾倒,在傾倒完1噸時被環保執法人員及時制止,對于此案可以依法認定行為人非法傾倒危險廢物既遂1噸,未遂9噸,依照上述規則作出處理。

  (三)關于主觀過錯的認定

  司法實踐中,對于環境污染犯罪特別是污染環境罪的主觀罪過形式,存在不同認識。鑒于司法實踐中環境污染犯罪的主觀罪過形式通常表現為故意,故《紀要》對判斷行為人是否具有環境污染犯罪的故意作出專門規定。

  一是綜合分析判斷規則。《紀要》規定:“判斷犯罪嫌疑人、被告人是否具有環境污染犯罪的故意,應當依據犯罪嫌疑人、被告人的任職情況、職業經歷、專業背景、培訓經歷、本人因同類行為受到行政處罰或刑事追究情況以及污染物種類、污染方式、資金流向等證據,結合其供述,進行綜合分析判斷。”

  二是主觀故意推定規則。根據《紀要》的規定,具有下列情形之一,犯罪嫌疑人、被告人不能作出合理解釋的,可以認定其故意實施環境污染犯罪,但有證據證明確系不知情的除外:(1)企業沒有依法通過環境影響評價,或者未依法取得排污許可證,排放污染物,或者已經通過環境影響評價并且防治污染設施驗收合格后,擅自更改工藝流程、原輔材料,導致產生新的污染物質的;(2)不使用驗收合格的防治污染設施或者不按規范要求使用的;(3)防治污染設施發生故障,發現后不及時排除,繼續生產放任污染物排放的;(4)生態環境部門責令限制生產、停產整治或者予以行政處罰后,繼續生產放任污染物排放的;(5)將危險廢物委托第三方處置,沒有盡到查驗經營許可的義務,或者委托處置費用明顯低于市場價格或者處置成本的;(6)通過暗管、滲井、滲坑、裂隙、溶洞、灌注等逃避監管的方式排放污染物的;(7)通過篡改、偽造監測數據的方式排放污染物的;(8)其他足以認定的情形。

  (四)關于生態環境損害標準的認定

  生態環境損害賠償制度是生態文明制度體系的重要組成部分。黨的十八屆三中全會明確提出對造成生態環境損害的責任者嚴格實行賠償制度。2015年,中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革試點方案》(中辦發〔2015〕57號),在吉林等7個省市部署開展改革試點,取得明顯成效。2017年,中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革方案》(中辦發〔2017〕68號),在全國范圍內試行生態環境損害賠償制度。《生態文明體制改革總體方案》提出:“嚴格實行生態環境損害賠償制度。強化生產者環境保護法律責任,大幅度提高違法成本。”“對造成生態環境損害的,以損害程度等因素依法確定賠償額度;對造成嚴重后果的,依法追究刑事責任。”根據這一要求,《解釋》將生態環境損害因素納入考量范圍,第1條第(10)項將“造成生態環境嚴重損害”規定為嚴重污染環境的情形,第3條第(6) 項將 “造成生態環境特別嚴重損害”規定為后果特別嚴重的情形。

  需要注意的是,《解釋》將造成生態環境損害規定為污染環境罪的定罪量刑標準之一,是為了與生態環境損害賠償制度實現銜接配套。考慮到該制度尚在試行過程中,《解釋》作了較原則的規定。司法實踐中,一些省市結合本地區工作實際制定了具體標準。《紀要》規定:“在生態環境損害賠償制度試行階段,全國各省(自治區、直轄市)可以結合本地實際情況,因地制宜,因時制宜,根據案件具體情況準確認定‘造成生態環境嚴重損害’和‘造成生態環境特別嚴重損害’。” 《解釋》第17條第5款規定:“本解釋所稱‘生態環境損害’,包括生態環境修復費用,生態環境修復期間服務功能的損失和生態環境功能永久性損害造成的損失,以及其他必要合理費用。”因此,實踐中可以根據上述界定,結合本地實際情況,準確判斷污染環境行為造成生態環境損害的程度, 準確認定是否達到造成生態環境嚴重損害和造成生態環境特別嚴重損害。

  (五)關于非法經營罪的適用

  《解釋》第6條規定:“無危險廢物經營許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動,嚴重污染環境的, 按照污染環境罪定罪處罰;同時構成非法經營罪的,依照處罰較重的規定定罪處罰。”“實施前款規定的行為,不具有超標排放污染物、非法傾倒污染物或者其他違法造成環境污染的情形的,可以認定為非法經營情節顯著輕微危害不大,不認為是犯罪;構成生產、銷售偽劣產品等其他犯罪的,以其他犯罪論處。”《紀要》要求堅持全鏈條、全環節、全流程對非法排放、傾倒、處置、經營危險廢物的產業鏈進行刑事打擊,查清犯罪網絡,深挖犯罪源頭,斬斷利益鏈條,不斷擠壓和鏟除此類犯罪滋生蔓延的空間。特別是,針對《解釋》第6條規定的準確理解和適用,《紀要》要求注意把握兩項原則。

  一是堅持實質判斷原則,對行為人非法經營危險廢物行為的社會危害性作實質性判斷。《解釋》第6條確立了無危險廢物經營許可證從事收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動的入罪以違法造成環境污染為實質要件,未違法造成環境污染的,通常可以認定為情節顯著輕微危害不大,不認為是犯罪。比如,一些單位或者個人雖未依法取得危險廢物經營許可證,但其收集、貯存、利用、處置危險廢物經營活動,沒有違法造成環境污染情形的,則不宜以非法經營罪論處, 也不宜以污染環境罪論處。需要注意的是,對于違法造成環境污染要件的判斷應當采取相對寬泛的標準,即不要求一定達到《解釋》第1條第(2)項以外其他項規定的嚴重污染環境的具體情形。例如,未按照規定安裝特定污染防治設施,處置過程中超過標準排放污染物(雖然未達到超過特定標準3 倍以上),或者將處置剩余的污染物違反規定傾倒的,可以認定為具備違法造成環境污染的要件。

  二要堅持綜合判斷原則,對行為人非法經營危險廢物行為根據其在犯罪鏈條中的地位、作用綜合判斷其社會危害性。比如,有證據證明單位或者個人的無證經營危險廢物行為屬于危險廢物非法經營產業鏈的一部分,并且已經形成了分工負責、利益均沾、相對固定的犯罪鏈條,如果行為人或者與其聯系緊密的上游或者下游環節具有排放、傾倒、處置危險廢物違法造成環境污染的情形,且交易價格明顯異常的,對行為人可以根據案件具體情況,在污染環境罪和非法經營罪中擇一重罪處斷。

  (六)關于投放危險物質罪的適用

  違規排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質,不僅嚴重污染環境,還可能危害公共安全,此時污染環境罪就可能與投放危險物質罪競合,宜擇一重罪處斷。因此,《解釋》第8條規定:“違反國家規定, 排放、傾倒、處置含有毒害性、放射性、傳染病病原體等物質的污染物,同時構成污染環境罪、非法處置進口的固體廢物罪、投放危險物質罪等犯罪的,依照處罰較重的規定定罪處罰。”在此基礎上,《紀要》對投放危險物質罪的適用作了專門規定。

  一是用足用好刑法和《解釋》的規定。目前,我國一些地方環境違法犯罪活動高發多發,刑事處罰威懾力不強的問題仍然突出。因此,《紀要》要求,現階段在辦理環境污染犯罪案件時必須堅決貫徹落實中央領導同志關于重典治理污染的指示精神,把刑法和《解釋》的規定用足用好,形成對環境污染違法犯罪的強大震懾。

  二是準確適用投放危險物質罪。司法適用中,對污染環境的行為應當原則上適用污染環境罪,適用投放危險物質罪的,應當特別慎重,準確查明主客觀方面的情況。《紀要》規定:“司法實踐中對環境污染行為適用投放危險物質罪追究刑事責任時,應當重點審查判斷行為人的主觀惡性、污染行為惡劣程度、污染物的毒害性危險性、污染持續時間、污染結果是否可逆、是否對公共安全造成現實、具體、明確的危險或者危害等各方面因素。”而且,對污染環境行為適用投放危險物質罪,主要是基于罪責刑相適應的考慮,對此應當特別注意把握。基于此,《紀要》專門規定,對于行為人明知其排放、傾倒、處置的污染物含有毒害性、放射性、傳染病病原體等危險物質,仍實施環境污染行為放任其危害公共安全,造成重大人員傷亡、重大公私財產損失等嚴重后果,以污染環境罪論處明顯不足以罰當其罪的,可以依照《解釋》第8條的規定,以投放危險物質罪定罪量刑。具體而言,實踐中此類情形主要是向飲用水水源保護區,飲用水供水單位取水口和出水口,南水北調水庫、干渠、涵洞等配套工程,重要漁業水體以及自然保護區核心區等特殊保護區域,排放、傾倒、處置毒害性極強的污染物,危害公共安全并造成嚴重后果的情形。

  (七)關于涉大氣污染環境犯罪的處理

  大氣污染是人民群眾感受最為直接、反應最為強烈的環境問題。但是,由于大氣污染物流動性大、稀釋速度快等原因,提取固定證據困難,給查處此類犯罪帶來較大實際困難。基于此,《紀要》要求抓住關鍵問題,緊盯薄弱環節,突出打擊重點,推動解決人民群眾關注的突出大氣環境問題。大氣污染防治法第九十三條第一款規定:“國家建立重污染天氣監測預警體系。”第九十六條第一款規定:“縣級以上地方人民政府應當依據重污染天氣的預警等級,及時啟動應急預案,根據應急需要可以采取責令有關企業停產或者限產、限制部分機動車行駛、禁止燃放煙花爆竹、停止工地土石方作業和建筑物拆除施工、停止露天燒烤、停止幼兒園和學校組織的戶外活動、組織開展人工影響天氣作業等應急措施。”可見,在重污染天氣預警期間,違反國家規定,超標排放二氧化硫、氮氧化物,社會危害性更大。為切實加大對涉大氣污染環境犯罪的打擊力度,《紀要》規定,受過行政處罰后又實施上述行為或者具有其他嚴重情節的,可以適用《解釋》第1條第(18)項規定的其他嚴重污染環境的情形追究刑事責任。司法適用中需要妥當把握《紀要》上述規定與《解釋》第4條第(3)項規定的“在重污染天氣預警期間、突發環境事件處置期間或者被責令限期整改期間,違反國家規定排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質”這一從重處罰情節的關系,對于對重污染天氣預警期間,違規超標排放二氧化硫、氮氧化物,受過行政處罰后又實施上述行為或者具有其他嚴重情節的,如果根據《紀要》的規定適用《解釋》第1條第(18)項規定的其他嚴重污染環境的情形追究刑事責任的,不能再適用《解釋》第4條第(3)項的規定從重處罰,以避免重復評價。

  (八)關于非法排放、傾倒、處置行為的認定

  根據刑法第三百三十八條的規定,污染環境罪的客觀方面限于排放、傾倒、處置3種行為方式。司法實踐中,一方面要嚴格遵循罪刑法定原則的要求,避免將非法運輸、貯存等其他行為不當以污染環境罪追究刑事責任;另一方面,也要準確認定非法排放、傾倒、處置行為,特別是防止名為運輸、貯存,實為排放、傾倒、處置的行為逃脫刑事法律制裁。基于此,《紀要》要求根據《固體廢物污染環境防治法》和《解釋》的有關規定精神準確認定非法排放、傾倒、處置行為,特別是“應當從其行為方式是否違反國家規定或者行業操作規范、污染物是否與外環境接觸、是否造成環境污染的危險或者危害等方面進行綜合分析判斷。對名為運輸、貯存、利用,實為排放、傾倒、處置的行為應當認定為非法排放、傾倒、處置行為,可以依法追究刑事責任。比如,未采取相應防范措施將沒有利用價值的危險廢物長期貯存、擱置,放任危險廢物或者其有毒有害成分大量揚散、流失、泄漏、揮發,污染環境的。”

  (九)關于有害物質的認定

  根據刑法第三百三十八條的規定,構成污染環境罪,排放、傾倒或者處置的須為“有放射性廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質”。鑒于其他有害物質的范圍十分寬泛,交由司法實踐裁量把握可以更好地適應具體案件的復雜情況,《解釋》未作明確界定。根據當前司法適用中的具體情況,《紀要》對如何準確認定刑法第三百三十八條規定的其他有害物質作了專門規定。

  一是堅持主客觀相一致原則。《紀要》規定:“辦理非法排放、傾倒、處置其他有害物質的案件,應當堅持主客觀相一致原則,從行為人的主觀惡性、污染行為惡劣程度、有害物質危險性毒害性等方面進行綜合分析判斷,準確認定其行為的社會危害性。”

  二是把握常見的有害物質形式。根據《紀要》的規定,實踐中常見的有害物質主要有:工業危險廢物以外的其他工業固體廢物;未經處理的生活垃圾;有害大氣污染物、受控消耗臭氧層物質和有害水污染物;在利用和處置過程中必然產生有毒有害物質的其他物質;國務院生態環境保護主管部門會同國務院衛生主管部門公布的有毒有害污染物名錄中的有關物質等。

  (十)關于從重處罰情形的認定

  長江是中華民族的母親河,也是中華民族發展的重要支撐。推動長江經濟帶發展是黨中央作出的重大決策,是關系國家發展全局的重大戰略。服務長江生態高水平保護和經濟社會高質量發展,為長江經濟帶共抓大保護、不搞大開發提供有力保障,是司法等有關部門肩負的重大政治責任、社會責任和法律責任。為充分發揮刑法的威懾功能,體現寬嚴相濟刑事政策依法從“嚴”的政策要求,《紀要》明確對于發生在長江經濟帶十一省(直轄市)的下列環境污染犯罪行為,可以從重處罰:(1)跨省(直轄市)排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質的;(2)向國家確定的重要江河、湖泊或者其他跨省(直轄市)江河、湖泊排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質或者其他有害物質的。

  (十一)關于嚴格適用不起訴、緩刑、免予刑事處罰

  環境污染刑事案件的刑罰適用直接關系加強生態環境保護打好污染防治攻堅戰的實際效果。從近年來環境污染刑事案件的刑罰適用情況來看,各級人民法院、人民檢察院準確把握寬嚴相濟刑事政策的要求,準確適用刑罰,嚴格適用不起訴、緩刑、免予刑事處罰。特別是,準確依法適用緩刑,環境污染犯罪的緩刑適用率與全部刑事案件的緩刑適用率基本持平。為更好地體現寬嚴相濟刑事政策的要求,《紀要》對環境污染犯罪案件的刑罰適用,特別是不起訴、緩刑、免予刑事處罰的適用作出專門規定。

  一是依法適用刑罰。《紀要》規定:“要在全面把握犯罪事實和量刑情節的基礎上嚴格依照刑法刑事訴訟法規定的條件適用不起訴、緩刑、免予刑事處罰,既要考慮從寬情節,又要考慮從嚴情節;既要做到刑罰與犯罪相當,又要做到刑罰執行方式與犯罪相當,切實避免不起訴、緩刑、免予刑事處罰不當適用造成的消極影響。”

  二是明確一般不適用不起訴、緩刑或者免予刑事處罰的情形。根據《紀要》的規定,具有下列情形之一的,一般不適用不起訴、緩刑或者免予刑事處罰:(1)不如實供述罪行的; (2)屬于共同犯罪中情節嚴重的主犯的;(3)犯有數個環境污染犯罪依法實行并罰或者以一罪處理的;(4)曾因環境污染違法犯罪行為受過行政處罰或者刑事處罰的;(5)其他不宜適用不起訴、緩刑、免予刑事處罰的情形。

  三是嚴格適用不起訴、緩刑或者免予刑事處罰。根據《紀要》的規定,人民法院審理環境污染刑事案件擬適用緩刑或者免予刑事處罰的,應當分析案發前后的社會影響和反映,注意聽取控辯雙方提出的意見。對于情節惡劣、社會反映強烈的環境污染犯罪,不得適用緩刑、免予刑事處罰。人民法院對判處緩刑的被告人,一般應當同時宣告禁止令,禁止其在緩刑考驗期內從事與排污或者處置危險廢物有關的經營活動。生態環境部門根據禁止令,對上述人員擔任實際控制人、主要負責人或者高級管理人員的單位,依法不得發放排污許可證或者危險廢物經營許可證。

  (十二)關于管轄的問題

  實踐中,一些環境污染犯罪案件屬于典型的跨區域刑事案件,容易存在管轄不明或者有爭議的情況。基于此,《紀要》專門對環境污染犯罪案件的管轄問題作出專門規定。

  一是跨區域環境污染犯罪案件管轄地。《紀要》規定: “跨區域環境污染案件由犯罪地的公安機關管轄。如果由犯罪嫌疑人居住地的公安機關管轄更為適宜的,可以由犯罪嫌疑人居住地的公安機關管轄。犯罪地包括環境污染行為發生地和結果發生地。‘環境污染行為發生地’包括環境污染行為的實施地以及預備地、開始地、途經地、結束地以及傾倒、排放污染物的車船停靠地、始發地、途經地、到達地等地點;環境污染行為有連續、持續或者繼續狀態的,相關地方都屬于環境污染行為發生地。‘環境污染結果發生地’包括污染物排放地、傾倒地、堆放地、污染發生地等。”

  二是管轄爭議的處理。《紀要》規定:“多個公安機關都有權立案偵查的,由最初受理的或者主要犯罪地的公安機關立案偵查,管轄有爭議的,按照有利于查清犯罪事實、有利于訴訟的原則,由共同的上級公安機關協調確定的公安機關立案偵查,需要提請批準逮捕、移送審查起訴、提起公訴的,由該公安機關所在地的人民檢察院、人民法院受理。”

  (十三)關于危險廢物的認定

  根據《解釋》第15條第(1)項的規定,危險廢物是指列入《國家危險廢物名錄》,或者根據國家規定的危險廢物鑒別標準和鑒別方法認定的,具有危險特性的廢物。《解釋》第13 條規定:“對國家危險廢物名錄所列的廢物,可以依據涉案物質的來源、產生過程、被告人供述、證人證言以及經批準或者備案的環境影響評價文件等證據,結合環境保護主管部門、公安機關等出具的書面意見作出認定。”具體適用中,對危險廢物如何認定以及是否需要鑒定,仍存在不同認識。為統一司法適用,《紀要》對此規定區分情況作出處理。

  一是對于列入《國家危險廢物名錄》的,如果來源和相應特征明確,司法人員根據自身專業技術知識和工作經驗認定難度不大的,司法機關可以依據名錄直接認定。《國家危險廢物名錄》對于廢物類別、行業來源(危險廢物的產生源)、廢物代碼、危險特性(指腐蝕性、毒性、易燃性、反應性和感染性)均有明確描述,特別是對廢物系在何生產階段產生均有敘述。因此,實踐中,如果根據涉案物品來源和相應特征可以認定確系列入名錄的危險廢物的,可以依據名錄直接認定為危險廢物。

  二是對于來源和相應特征不明確的,由生態環境部門、公安機關等出具書面意見,司法機關可以依據涉案物質的來源、產生過程、被告人供述、證人證言以及經批準或者備案的環境影響評價文件等證據,結合上述書面意見作出是否屬于危險廢物的認定。根據《解釋》第13條的規定,此種情形下應當由生態環境部門、公安機關等對涉案物品是否系危險廢物出具書面意見。具體而言,對于需要生態環境部門、公安機關等出具書面認定意見的,區分下列情況分別處理:

  1.對已確認固體廢物產生單位,且產廢單位環評文件中明確為危險廢物的,根據產廢單位建設項目環評文件和審批、驗收意見、案件筆錄等材料,可對照《國家危險廢物名錄》等出具認定意見。

  2.對已確認固體廢物產生單位,但產廢單位環評文件中未明確為危險廢物的,應進一步分析廢物產生工藝,對照判斷其是否列入《國家危險廢物名錄》。列入名錄的可直接出具認定意見;未列入名錄的,應根據原輔材料、產生工藝等進一步分析其是否具有危險特性,不可能具有危險特性的,不屬于危險廢物;可能具有危險特性的,抽取典型樣品進行檢測,并根據典型樣品檢測指標濃度,對照《危險廢物鑒別標準》(GB5085.1-7)出具認定意見。

  3.對固體廢物產生單位無法確定的,應抽取典型樣品進行檢測,根據典型樣品檢測指標濃度,對照《危險廢物鑒別標準》(GB5085.1-7)出具認定意見。對確需進一步委托有相關資質的檢測鑒定機構進行檢測鑒定的,生態環境部門或者公安機關按照有關規定開展檢測鑒定工作。

  (十四)關于鑒定的問題

  鑒定難是困擾環境污染刑事案件辦理的難題之一。為解決這一實際困難,《解釋》第14條規定:“對案件所涉的環境污染專門性問題難以確定的,依據司法鑒定機構出具的鑒定意見,或者國務院環境保護主管部門、公安部門指定的機構出具的報告,結合其他證據作出認定。”據此,對環境污染專門性問題確立了鑒定與檢驗“兩條腿走路”的原則。在此基礎上,《紀要》針對環境污染犯罪案件的司法鑒定問題作出進一步規定。

  一是規范環境損害司法鑒定工作。2016年1月,最高人民法院、最高人民檢察院、司法部和環境保護部就環境損害司法鑒定實行統一登記管理和規范環境損害司法鑒定工作作出明確規定。司法部會同生態環境部,依法準入了一批訴訟急需、社會關注的環境損害司法鑒定機構。截至2019年1月底, 全國經省級司法行政機關審核登記的環境損害司法鑒定機構達109家,鑒定人2000余名,基本實現省域全覆蓋,環境損害司法鑒定的供給能力大大提升,為打擊環境違法犯罪提供了有力支撐。順帶提及的是,環境保護部依據《解釋》規定,于2014年1月、2016年2月分兩批指定推薦的29家環境損害鑒定評估推薦機構(第一批12家機構,協作單位7家;第二批17家機構,協作單位2家),目前大多數已審核登記成為環境損害司法鑒定機構。《紀要》要求進一步規范環境損害司法鑒定工作,加快準入一批訴訟急需、社會關注的環境損害司法鑒定機構,加快對環境損害司法鑒定相關技術規范和標準的制定、修改和認定工作,規范鑒定程序,指導各地司法行政機關會同價格主管部門制定出臺環境損害司法鑒定收費標準,加強與辦案機關的溝通銜接,更好地滿足辦案機關需求。

  二是強化對環境損害司法鑒定機構的監管。《紀要》要求司法部會同生態環境部,加強對環境損害司法鑒定機構的事中事后監管,加強司法鑒定社會信用體系建設,建立黑名單制度,完善退出機制,及時向社會公開違法違規的環境損害司法鑒定機構和鑒定人行政處罰、行業懲戒等監管信息,對弄虛作假造成環境損害鑒定評估結論嚴重失實或者違規收取高額費用、情節嚴重的,依法撤銷登記。鼓勵有關單位和個人向司法部、生態環境部舉報環境損害司法鑒定機構的違法違規行為。

  三是妥當把握司法鑒定的范圍。根據《解釋》和《紀要》的規定,司法鑒定限于涉及案件定罪量刑的核心或關鍵專門性問題難以確定的情形。實踐中,這類核心或關鍵專門性問題主要是案件具體適用的定罪量刑標準涉及的專門性問題,比如公私財產損失的數額、超過排放標準的倍數、污染物性質判斷等。對案件的其他非核心或關鍵專門性問題,或者可鑒定也可不鑒定的專門性問題,一般不委托鑒定。比如,適用《解釋》第1條第(3)項“非法排放、傾倒、處置危險廢物三噸以上”的規定對當事人追究刑事責任的,除可能適用公私財產損失第二檔定罪量刑標準的以外,則不應再對公私財產損失數額或者超過排放標準倍數進行鑒定。涉及案件定罪量刑的核心或關鍵專門性問題難以鑒定或者鑒定費用明顯過高的,司法機關可以結合案件其他證據,并參考生態環境部門意見、專家意見等作出認定。

  (十五)關于監測數據的證據資格問題

  《解釋》第12條第1款規定:“環境保護主管部門及其所屬監測機構在行政執法過程中收集的監測數據,在刑事訴訟中可以作為證據使用。” 據此,環境保護主管部門及其所屬監測機構在行政執法和查辦案件過程中收集的監測數據具有刑事證據資格。但是,對于地方生態環境部門及其所屬監測機構委托第三方檢測機構出具報告的證據資格問題,實踐中存在不同認識。為統一司法適用,《紀要》明確,地方生態環境部門及其所屬監測機構委托第三方檢測機構出具的監測報告,地方生態環境部門及其所屬監測機構在行政執法過程中予以采納的,其實質屬于《解釋》第12條規定的“環境保護主管部門及其所屬監測機構在行政執法過程中收集的監測數據”,在刑事訴訟中可以作為證據使用。

  (作者單位:最高人民法院)

  (本文刊登于《人民司法》2019年第16期)


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