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人民法院司法改革40年的回顧與思考

2019年06月09日21:41 東方法眼 高一飛 陳戀
   
 

核心提示:(西南政法大學,重慶 401120) 內容摘要:改革開放以來,我國人民法院司法改革經歷了四個階段,第一個階段是恢復重建中的法院司法改革(1978

  (西南政法大學,重慶 401120)

  內容摘要:改革開放以來,我國人民法院司法改革經歷了四個階段,第一個階段是恢復重建中的法院司法改革(1978-1996)。第二個階段,即第一輪司法改革中的法院改革(1997-2007)。第三個階段,即第二輪司法改革中的法院改革(2008—2013)。第四個階段,即第三輪司法改革中的法院改革(2013--),是在以習近平為核心的黨中央領導下的全面司法改革,主要措施包括設立巡回法庭與專門法院、司法責任制改革、以審判為中心的刑事訴訟制度改革、推進案件繁簡分流和刑事速裁程序改革等,做成了想了很多年、講了很多年但沒有做成的改革。40年人民法院改革的經驗是:司法改革要堅持自上而下推進、司法改革應當全面推進、應當同步進行體制改革與機制改革。

  關鍵詞:司法改革;法院改革;司法職業化;司法責任制;綜合配套改革

  本文同時發表于《中國應用法學》2019年第1期,136-154頁。

  Retrospection and Reflection on the 40th Anniversary of the People's Court Judicial Reform

  Gao Yi-fei   Chen lian

  (Law school Southwest University of Political Science&Law,Chongqing 401120,China)

  Abstract:Since the reform and opening up, China's judicial reform has gone through four stages. The first stage is the restoration of the judicial reform of the court (1978-1996). The second stage, the court reform in the first round of judicial reform (1997-2007) The third stage, the court reform in the second round of judicial reform (2008-2013).The third round of judicial reform in the judicial reform (2013--), is a comprehensive judicial reform under the leadership of the Party Central Committee with Xi Jinping as the core. The main measures include the establishment of circuit courts and specialized courts, and judicial accountability. Reform, trial-centered criminal litigation system reform, promotion of case simplification and diversion of criminal cases, and reform of criminal procedural procedures have made reforms that have been thought for many years, have been spoken for many years but have not been made. The experience of judicial reform in the new era is that judicial reform should be pushed forward from top to bottom, judicial reform should be pushed forward in an all-round way, and reform of system and mechanism should be carried out simultaneously.

  Keywords:Judicial Reform,Court reform ,Professionalization of the judiciary,Judicial responsibility system,Comprehensive reform

  2018年是改革開放的40年,連續40年的經濟建設,我國實現了經濟體制轉型,邁入了小康社會。經濟上的改革開放推動了社會主義民主法治的進程,改革開放40年,也是我國法治重新起步、快速持續發展的40年,是司法改革逐漸推開、穩步推進的40年。人民法院司法改革,是司法改革的重中之重。

  回顧40年的改革歷程,總結梳理法院司法改革的理論與實踐,合理評價改革得失,展望十九大后人民法院改革的未來,對于進一步深入推進人民法院司法改革,具有重大意義。

  一、恢復重建中的法院司法改革(1978-1996)

  這一階段的人民法院司法改革以十一屆三中全會為開端,直至1997年十五次全國代表大會之前。

  文革期間,造反派鼓吹“砸爛公檢法”。1966年12月,最高人民檢察院、最高人民法院、內務部的軍代表和公安部領導小組聯合向中共中央、中央文化革命小組上報《關于撤銷高檢院、內務部、內務辦3個單位,公安部、高法院留下少數人的請示報告》,1968年12月,中央批準了該報告。自此,最高人民檢察院、地方各級檢察院相繼被撤銷,檢察制度遭到徹底破壞,檢察工作被迫停止。大批法院干部被下放或者調離審判崗位,法院審判職能由公安機關的軍管會下屬的“審判組”履行,實際上使法院淪為公安機關的附庸。

  1978年十一屆三中全會后,國家的重心轉移到經濟建設上來,特別是正處于社會轉型時期的80年代,社會矛盾逐漸凸顯,對作為糾紛解決專業機構的司法機關提出了更高的要求,法院的組織機構與審判職能開始恢復與重建。為了應對經濟發展所帶來的經濟糾紛及犯罪,審判方式改革也成為必然趨勢。

  (一)法院內部管理改革

  1982年以前,人民法院的內部設置、物資裝備、業務經費等均由司法部統一管理審批,使人民法院辦案受制于司法部,而且降低了人民法院的辦案效率。因此,司法部、最高人民法院于1982年8月6日實施了《關于司法廳(局)主管的部分任務移交給高級人民法院主管的通知》,該通知將司法部主管的審批人民法院的設置、變更、撤銷,擬定人民法院辦公機構、人員編制,協同法院建立各項審判制度,任免助理審判員,管理法院的物資裝備、司法業務費等有關司法行政工作事項,移交最高人民法院管理。各地司法廳(局)管理的同類工作也移交各地人民法院管理。通過職能的再分配,增強了法院的獨立性,提高了辦事效率。

  1988年7月第十四次全國法院工作會議強調,要在黨的十三大提出的關于社會主義初級階段的理論、路線和方針的指導下,通過全面開展審判工作,充分發揮審判機關的職能作用,為建立社會主義商品經濟新秩序服務。這次會議提出了六項改革措施:一是改善執法活動;二是改革現行法院人事制度;三是改革法院干部教育培訓管理體制;四是改革和加強法院系統的司法行政工作;五是加強基層建設;六是積極開展同外國法院的司法協助。這次工作會議從制度保障和提高人員素養兩方面為法院司法改革創造條件,審判工作向正規化和規范化發展。

  (二)完善法院和法庭設置

  人民法院相繼恢復和設立了專門法院。1978年1月18日,中央軍委頒發《關于軍隊編制的調整方案》,決定重建解放軍軍事法院和各大單位的軍事法院。10月,總政治部向全軍政治機關發出通知,中國人民解放軍軍事法院“定于1978年10月20日開始辦公”,軍事法院得以恢復。1980年7月25日,根據司法部、鐵道部聯合實施的《關于籌建各級鐵路法院有關編制的通知》,鐵路法院恢復設立。根據1984年11月全國人民代表大會常務委員會《關于在沿海港口城市設立海事法院的決定》和最高人民法院《關于設立海事法院幾個問題的決定》的規定,中國在上海、天津、廣州、青島、大連和武漢等市設立了海事法院。此外,對于不符合法律規定的“專業法庭”和不利于獨立審判的人民法庭進行了調整和撤并。1

  1981年起,針對新型的經濟類糾紛,我國法院專設了經濟審判庭。1991年4月9日,《中華人民共和國民事訴訟法》通過,人民法院根據民事訴訟法在機構改革中調整了民事審判格局,完善了刑事、民事、行政三大體系;開展執行工作體制改革;原屬交通部管理的六家海事法院全部納入了司法管理體制。法院內部職能分工與機構設置逐步完善,奠定了后續體制改革的基礎。

  (三)法院內部分權改革

  隨著改革開放的深入,人民群眾的維權意識日益增強,人民法院受理的案件迅速增多,為了適用時代的需要,各地法院相繼進行了立審分立、審執分立、審監分立的體制和機制改革。

  審執分離,是指人民法院內部將審判工作與執行工作分開,審判員負責審判,執行員負責執行。根據當時民事訴訟法中“基層人民法院、中級人民法院根據工作需要,可以設立執行機構”的規定,1995年最高人民法院設立了執行工作辦公室。執行辦公室于2008年11月改為執行局。最高人民法院于1997年4月21日起實施的《關于人民法院立案工作的暫行規定》,法院內部設立立案庭。1997年,為加強人民法院內部審判監督活動,最高人民法院和地方各級人民法院設置了審判監督庭。

  經過上述改革,法院逐漸形成了“統一立案、分類審判、集中執行、專門監督”的工作體制。

  (五)總結與反思

  這一時期的司法改革較多地體現了自發性和自下而上的特點,主要著重于系統內部的改革。2法院機構的恢復與重建,實現法院內部行政事務由法院自己管理,解決了機構不全、職能錯位,無法有效開展法制工作的困境;法院內部機構改革,優化了法院內部結構,提高了辦案質效。

  鄧小平同志指出,加強社會主義法制,是為了促進改革的順利進行,保證改革的健康發展,鞏固改革的勝利成果。3相較于1978年開始的以經濟體制改革為核心的政治、社會、文化等方面的改革舉措,這一時段的司法改革嚴重滯后于其他各項改革的建設、發展步伐,法院改革秉持著服務于經濟建設的目標。

  《中國共產黨第十一屆中央委員會第三次全體會議公報》要求“檢察機關和司法機關要保持應有的獨立性”,這實質是要求司法機關實現獨立公正行使權力。但是這一階段法制建設的側重點明確,各種法律的頒布以及法院改革均是為了適應經濟社會的發展,司法機關獨立行使權力沒有受到應有的重視,監督制約機制不夠健全。法院只是進行了工作機制改革,沒有觸及體制問題以及司法深層次問題,也沒有建立完善的內外部監督制約機制,無法保障法院獨立公正行使職權。此外,雖然民事案件已經實現了立審分離,但是各基層法院這一時期對行政案件、刑事自訴案件仍然實行立審不分,滋生了司法腐敗產生的土壤,司法不公、執法不嚴以及司法腐敗現象時有發生。

  二、第一輪司法改革中的法院改革(1997-2007)

  這輪司法改革的時間跨度為1997年十五大召開之后,至2007年十七大召開之前。

  1997年9月12日,江澤民同志在中國共產黨十五大報告中首次提出“依法治國,建設社會主義法治國家”的重要治國理念,同時提出:“推進司法改革,從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權,建立冤案、錯案責任追究制度。加強執法和司法隊伍建設。”4為貫徹十五大的精神,最高人民法院于1999年10月20日實施了《人民法院五年改革綱要》(簡稱“法院改革一五綱要”)。該綱要對法院的組織體系、審判工作機制、法官隊伍建設、經費管理體制等方面提出了具體的改革要求。全面部署了全國法院的改革工作,各級人民法院也相繼采取了一系列改革措施,收到了良好的效果。

  2002年11月8日,江澤民同志在中國共產黨十六大報告中提出:“推進司法體制改革。按照公正司法和嚴格執法的要求,完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度,進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。從制度上保證審判機關和檢察機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權。改革司法機關的工作機制和人財物管理體制,逐步實現司法審判和檢察同司法行政事務相分離。”52003年4月,中央政法委為落實十六大司法體制改革精神,向中央提出了《關于進一步推進司法體制改革的建議的請示》。同年5月,黨中央成立了中央司法體制改革領導小組,全面領導和統一部署我國的司法體制改革。

  2005年10月26日,最高人民法院實施的《人民法院第二個五年改革綱要(2004-2008)》(“法院改革二五綱要”),明確了實現司法公正,提高司法效率,維護司法權威的改革目標。綱要要求改革和完善訴訟程序制度;改革和完善執行體制和工作機制;改革和完善審判組織和審判機構;改革和完善司法審判管理和司法政務管理制度;完善對審判權、執行權、管理權的監督機制等。中共中央2006年5月實施的《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》,明確了“公正與效率”的法院工作主題。

  時任最高人民法院院長的肖揚同志認為,我國司法根本問題是司法的地方化、行政化和非職業化。6這“三化”嚴重制約了司法機關獨立公正行使權力,必須解決司法地方化、行政化和非職業化問題,才能真正實現審判權檢察權獨立公正行使。所以,這一時期的改革主要是針對這“三化”展開。

  (一)法官職業化建設

  要保證法官獨立公正行使審判權,首先就要大力加強法官隊伍建設,提高法官整體素質,努力建設一支擁有堅定政治立場、熟練精通業務和廉明清正的法官隊伍,實現法官職業化。為了解決法官非職業化問題,全國人大常委會于2001年6月30日修改了《法官法》,修改后的《法官法》明確了從通過司法考試并且具備法官條件的人員中擇優挑選初任法官。最高人民法院、最高人民檢察院、司法部于2002年1月1日起施行了《國家司法考試實施辦法(試行)》,我國正式確立了司法考試制度,將其作為挑選初任法官和檢察官的門檻,為實現司法職業化邁出重要一步。最高人民法院于2002年7月18日頒布實施的《關于加強法官隊伍職業化建設的若干意見》,提出了法官隊伍職業化建設的基本內容。自1979年起,我國法官隊伍學歷逐步提高,變化的具體數字如下:

  截至1979年底,全國法院干部有95255人,其中具有大專以上學歷的只有7000余人,僅占干部總數的7.3%。7

  截至1987年底,大專以上學歷法官的比例為17.1%。8

  截至1997年底,全國法院工作人員共28萬余人。其中法官17萬余人,書記員5萬余人,法警2萬余人,法官中具有大專以上文化水平的已占80%以上。9

  截至2007年底,全國共有法官189413人,其中本科以上學歷占65.1%,研究生以上學歷占3.29%。10

  盡管這輪司法改革中的法官本科學歷所占比例不到1/3,但是既定的法官任職基本要求對后來法官隊伍的發展發生了持續的作用。在這輪司法改革后8年的2015年3月,法官隊伍中具有大學本科以上學歷成為法官群體的基本特征(占97.85%),其中還有相當部分法官獲得了碩士和博士學位(碩士占34.37%,博士占1.32%),相反本科以下學歷的法官則成為絕對少數派,僅占2.15%。而且90.17%的法官都是法學專業的畢業生,高學歷的法官中64.21%都是前學歷的科班出身。11最高人民法院于2011年6月22日發布并實施了《全國法院人才隊伍建設規劃綱要(2010—2020年)》提出,到2020年,全國法院具有大學本科及以上學歷的各類人員占法院人員總數的85%以上。而根據前述數字,這個目標早已提前、超額完成。

  (二)審判方式改革

  1991年《中華人民共和國民事訴訟法》確立了誰主張誰舉證的證據規則,強化了當事人的舉證責任,對原有的庭審方式和訴訟制度提出了挑戰。1996年修改后的《刑事訴訟法》改變了過去庭審中以法官調查證據為主的做法,確立了“控辯式”的庭審方式,法官處于中立地位。民事和刑事舉證質證模式的變革倒逼審判方式改革,加快了審判方式改革步伐。1996年7月,全國法院審判方式改革工作會議在北京召開,要求推進刑事審判方式改革為重點,全面改革和完善民事、經濟、行政審判方式,并進行了具體工作部署。

  最高人民法院于1998年7月11日起施行的《關于民事經濟審判方式改革問題的若干規定》,細化了當事人舉證、法庭調查收集證據的規定,要求做好庭前準備相關工作,明確了庭審順序、方式以及證據審查等問題。法庭審理從法官積極主動調查轉變為控辯雙方或當事人雙方對抗、法官居中裁判;法院認定事實的標準從客觀真實轉變為以證據為中心的法律真實;由證據的正當性又促進了舉證時效、審判時效、判決效力等方面的改革。12審判方式改革打破了以往先定后審的傳統,舉證、質證、辯論、認證都在法庭上進行,增強了審判的透明度。通過審判方式改革,確立了民事案件誰主張誰舉證、刑事案件由公訴人承擔舉證責任的原則,法官從調查取證的義務中脫離出來,保障了法官審判的公正性。審判方式改革以民事審判方式改革為核心,從基層、中級法院自行探索完善審判方式開始,總體呈現“自下而上”的改革路徑,落實了二五綱要的要求。

  (三)建立法官依法獨立判案責任制

  由于這一輪改革針對的是司法的地方化、行政化和非職業化。法院改革的設計者們在通過統一司法考試努力解決非職業化的同時,試圖向行政化開刀,其重要的表現是推行審判責任制。而二五綱要第24條規定“審判委員會委員可以自行組成或者與其他法官組成合議庭,審理重大、疑難、復雜或者具有普遍法律適用意義的案件。”試圖通過審判委員會親自審案,改變審判委員會只判不審的現狀。二五綱要第26條規定:“建立法官依法獨立判案責任制。”“逐步實現合議庭、獨任法官負責制。”試圖從法院層級獨立走向“審判庭獨立”。在此基礎上,2002年7月,最高人民法院實施了《關于人民法院合議庭工作的若干規定》,該規定明確了除重大、復雜、疑難案件提交審判委員會討論外,其他案件由合議庭自行解決;在明確院長、庭長指導、監督作用的同時,合議庭的職能進一步強化。人民法院在建立符合審判工作規律和特點的審判組織方面,邁出了堅實的步伐,鞏固了審判方式改革的成果。

  (四)死刑核準權收歸最高人民法院

  1983年9月2日,全國人大常委會通過的《關于修改〈中華人民共和國人民法院組織法〉的決定》規定:“死刑案件除由最高人民法院判決的以外,應當報請最高人民法院核準。殺人、強奸、搶劫、爆炸以及其他嚴重危害公共安全和社會治安判處死刑的案件的核準權,最高人民法院在必要的時候,得授權省、自治區、直轄市的高級人民法院行使。”最高人民法院于同年9月7日實施的《關于授權高級人民法院和解放軍軍事法院核準部分死刑案件的通知》,授權各省、自治區、直轄市高級人民法院和解放軍軍事法院核準殺人、強奸、搶劫、爆炸等嚴重危害公共安全和社會治安犯罪的死刑案件。因為個別法院在死刑案件事實、證據上把關不嚴,釀成了多起錯殺案件,在社會上造成了極為惡劣的影響,動搖了人民對法治的信心。

  因此,最高人民法院于2007年1月1日起實施的《關于統一行使死刑案件核準權有關問題的決定》規定,死刑除由最高人民法院判決的以外,各高級人民法院和解放軍軍事法院依法判決和裁定的,應當報請最高人民法院核準。死刑核準權收歸最高院行使后,確保了死刑復核案件的質量和效率,取得了很好的法律效果和社會效果。

  (五)完善人民陪審員制度

  為了保障公民依法參加審判活動,促進司法公正,最高人民法院于2003年向全國人大常委會提交了改革和完善人民陪審制度的議案。十屆全國人大常委會第十一次會議于2004年8月28日實施了《關于完善人民陪審員制度的決定》,決定具體有以下四方面的內容:人民陪審員由各級人大常委會任命;人民陪審員參與的案件類型;人民陪審員獨立行使表決權;隨機抽取確定參審的人民陪審員。為了貫徹落實上述決定,最高人民法院和司法部于2004年12月13日聯合出臺并實施的《關于人民陪審員選任、培訓、考核工作的實施意見》和最高人民法院于2005年1月6日起頒布實施的《關于人民陪審員管理辦法(試行)》。以上立法和司法解釋確立了我國陪審制的基本運行規則。

  (六)總結與反思

  這一階段法院審判方式改革取得了較大成效,轉變了過去由法院承擔證據調查的審判模式,將舉證責任分配到了訴訟雙方,將法官從繁重的調查取證工作中解放出來,專注于案件審理。通過《法官法》的制定以及推進司法考試,明確法官的任職條件,為解決我國法官非職業化問題提供了條件。但是,這一時期解決“三化”問題的目標并沒有實現。

  這一時期法院在招錄法官時并沒有按照法律規定嚴格執行學歷要求;部分法院招錄了大量的非審判人員占用了人事編制;對于已經進入法院但不符合《法官法》學歷要求、資格要求的人員,又沒有為其轉崗或者退出法院的相應配套政策和措施。截至2007年底,全國本科以上學歷終究只達到65.1%,不足1/3。

  另一方面,由于這一時期注重法官學歷而忽視了法律素養以及道德的培育和考核,導致了司法隊伍出現高學歷、低業務能力以及一些司法人員道德低下的問題。而司法公開、程序制約等監督機制沒有能夠同步推進,使獨立判案的權力難以受到制約。這一時期出現了嚴重的司法腐敗。2002年,武漢市中級人民院的13名法官和44名律師涉案,被當做司法系統典型的“腐敗窩案”而震驚中國司法界。132004年,湖南省高級人民法院院長吳振漢因涉嫌受賄被“雙規”。湖南省高級人民法院共有11人存在嚴重違法問題。142005年3月,阜陽中院副院長朱亞、執行庭長王春友、經二庭長董炳緒被紀委“雙規”,此后不久,經一庭庭長陳和平和執行庭一位工作人員也被“雙規”。152006年6月至10月,深圳市中級人民法院先后有5名法官被“雙規”或逮捕,其中包括1名副院長、3名庭長、1名已退休法官,另外還有多名法官、律師涉案被查,成為轟動一時的深圳中院腐敗窩案。16沒有制約的司法權力必然走向腐敗,司法人員在辦案過程中收受賄賂,枉法裁判,司法機關成為了權錢交易的市場,嚴重損害了司法公正。


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